Raad van State over basiswaarden van de democratische rechtsstaat

Het betrof een beroepszaak tegen de afwijzing van een stichtingsaanvraag voor een nieuwe school. Eén van de gronden voor afwijzing was het negatief Inspectie-oordeel over het plan voor burgerschapsonderwijs. Het beoogd schoolbestuur kwam hiertegen in beroep bij (uiteindelijk) de Raad van State, en betoogde tegen dit oordeel dat de ingediende plannen wel degelijk voldeden aan de wettelijke omschrijvingen.

In dat kader werd gedebatteerd over de status van de “eindnoot” in het Advieskader (p. 27-28), waarin met name de inhoud van acht basiswaarden wordt omschreven. Volgens de inspectie moet in elk geval de inhoud van deze basiswaarden in het onderwijs aan de orde komen, wil de school voldoen aan de wettelijke norm: “… kennis van en respect voor de basiswaarden van de democratische rechtsstaat …”.  Deze uitwerking maakt ook (in een bijlage) onderdeel uit van de Onderzoekskaders voor PO en VO en gespecialiseerd onderwijs. De Inspectie verwijst ter onderbouwing naar de wetsgeschiedenis (Memorie van Toelichting) van de aangescherpte burgerschapsbepaling voor het funderend onderwijs, waar deze acht waarden inderdaad genoemd staan.

Echter, deze basiswaarden staan niet in de wet en dat betekent dat de juridisch bindende kracht van dit onderdeel van het Advieskader (en de Onderzoekskaders) discutabel is. Het legaliteitsbeginsel brengt immers met zich mee dat alleen een wet in formele zin inhoudelijke eisen kan stellen aan het onderwijs; niet een Memorie van Toelichting en evenmin een beleidsregel als het Advies- en Onderzoekskader.

De Raad van State liet zich over deze vraag nu uit, zij het niet erg expliciet (zie de onderstreping):

4.5.    Voorts stelt de SNIS dat onduidelijk was waaraan de aanvraag moest voldoen, en dat de minister in antwoord daarop ten onrechte heeft verwezen naar een eindnoot in het Advieskader, waarin de basiswaarden van de democratische rechtsstaat zoals deze in het burgerschapsonderwijs tot uitdrukking moeten komen geoperationaliseerd zijn. Daardoor stelt hij deugdelijkheidseisen die niet in de wettekst vervat zijn. De minister heeft er echter terecht op gewezen dat de inhoud van de genoemde voetnoot terug te vinden is in de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 17 van de Wvo (zie bijvoorbeeld Kamerstukken II, 2019-2020, 35 352, nr. 6) waarin uitleg gegeven wordt van de nieuwe burgerschapsbepaling. Daargelaten of deze specifieke operationalisering van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat onverkort in het burgerschapsonderwijs aan de orde zou moeten komen, mag in ieder geval verwacht worden dat de in de wettelijke burgerschapsbepaling genoemde basiswaarden in concrete leerdoelen worden geformuleerd. Nu dergelijke leerdoelen niet zijn geformuleerd heeft de minister terecht geconcludeerd dat niet voldaan is aan artikel 67a, tweede lid, aanhef en onder b, onderdeel 4, van de Wvo in samenhang met artikel 17 van de Wvo.

Strekking van de uitspraak is dus dat concrete leerdoelen omtrent de basiswaarden van de democratische rechtsstaat moeten worden benoemd in het burgerschapsplan. Waar het gaat om de door de Inspectie benoemde basiswaarden spreekt de bestuursrechter over “deze specifieke operationalisering” – waaruit ik geneigd ben om af te leiden dat ook andere manieren mogelijk zijn om de basiswaarden te operationaliseren.

Om het concreet te maken: de Inspectie noemt waarden als: vrijheid van meningsuiting, het gelijkheidsbeginsel, autonomie, verdraagzaamheid, maar ook afwijzen van onverdraagzaamheid. Denkbaar is dat een school niet zozeer deze waarden benoemt, maar eerder waarden benoemt als dienstbaarheid, trouw, barmhartigheid en gemeenschapszin. Nu is het één en het ander natuurlijk ook al snel met elkaar te verbinden, maar voor het vertrekpunt als school bij de inhoud van burgerschapsvorming is van belang dat de wet geen basiswaarden definieert. De wet nodigt eerder uit om als school zelf na te denken over de morele vorming die we voor de kinderen van belang vinden.