Programma Aanpak Stikstof (PAS) geen basis meer voor vergunningen

Op 29 mei deed de Raad van State een spraakmakende uitspraak. Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) mag niet langer als basis dienen in de beoordeling van vergunningsaanvragen. In deze blog een kort overzicht van wat het PAS is, wat de uitspraak van de Raad van State is en wat de gevolgen daarvan zijn. 

De uitspraak is het resultaat van een beroep door een werkgroep, die zich sterk maakt voor behoud van de natuurgebieden. De werkgroep was het niet eens met de vergunningverlening aan zes verschillende agrarische bedrijven in Noord-Brabant. Deze bedrijven liggen in zogenaamde Natura 2000-gebieden, beschermde natuurgebieden. Deze bedrijven stoten veel stikstof uit, wat een negatief effect heeft op het natuurgebied. Door de regen komt de stikstof namelijk in de grond waardoor de grond verzuurt. Dat heeft een grote negatieve invloed op de flora en fauna in het natuurgebied.

Programma Aanpak Stikstof (PAS)

Om de uitstoot van stikstof te beperken, is het PAS ontwikkeld. In het PAS werken de overheid, ondernemers en natuurorganisaties samen om de doelen te bereiken. Het PAS heeft tot doel de Natura 2000-gebieden te beschermen en zo nodig te herstellen en tegelijkertijd de economische ontwikkelingen die stikstof uitstoten, mogelijk te maken. Door herstelmaatregelen in het PAS op te nemen, wordt de draagkracht van de natuur vergroot en de uitstoot van stikstof verminderd. Op grond van het PAS zijn vergunningen verplicht zodra de uitstoot van stikstof boven een bepaalde hoeveelheid uitkomt, waarbij de vergunning pas verleend wordt wanneer bepaalde maatregelen worden beloofd voor de toekomst. Een maatregel die een boer bijvoorbeeld kan treffen is het installeren van luchtwassers in zijn stallen.

Dat leidde tot aanvraag van vergunningen door de agrariërs in Noord-Brabant. De vergunningen voor de agrarische bedrijven werden verleend. Hiertegen kwam de werkgroep in verweer. De werkgroep voerde onder meer aan dat het PAS aantasting van de natuurgebieden niet voorkomt.

Overigens is PAS niet alleen van toepassing op landbouwbedrijven. Fabrieken bijvoorbeeld dragen ook bij aan de uitstoot van stikstof. Daarvoor geldt eveneens dat PAS niet langer ten grondslag kan liggen aan vergunningen voor een hogere uitstoot van stikstof.

Uitspraak

Via een lange route zijn de vergunningen bestreden. De Raad van State stelde zelfs prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie in de EU, met betrekking tot de uitleg van de Habitatrichtlijn. Deze Europese richtlijn gaat over de natuurbescherming. Hieruit zijn onder andere de Nederlandse Wet natuurbescherming en de Natura 2000-gebieden voortgekomen.

In een uitgebreide beoordeling deed de Raad van State definitief uitspraak in de zaak. De Raad nam twee conclusies.

Ten eerste oordeelde de Raad dat het PAS niet gebruikt mocht worden bij de beoordeling van de vergunningsaanvraag. Het PAS voldoet niet aan de eisen die het Hof van Justitie van de EU daaraan stelt. Een van die eisen van het Hof is dat duidelijk is wat de voordelen zijn van de maatregelen die in een programma zoals het PAS staan. Van veel maatregelen in het PAS waren de voordelen nog niet in kaart gebracht en konden ze niet met zekerheid vastgesteld worden of waren de maatregelen nog niet van kracht ten tijde van de beoordeling van de vergunning.

Concreet: het is (nog) niet duidelijk of de luchtwassers in stallen bijdragen aan de afname van de stikstof uitstoot. Het is dus niet voldoende als een boer zegt dat hij in de toekomst deze luchtwassers zal installeren. Voor vergunningen die zien op de uitstoot van stikstof in Natura 2000-gebieden mag ter onderbouwing van de verlening daarvan nu dus niet langer verwezen worden naar het PAS.

Een tweede conclusie van de Raad van State is dat er ook geen algemene uitzondering op de vergunningplicht voor het weiden van vee en het bemesten van de grond mogelijk is. Het gaat daarbij om weiden en bemesten in de buurt van een Natura 2000-gebied. In de eerder genoemde Habitatrichtlijn is wel een uitzondering opgenomen, maar die geldt niet in alle gevallen van weiden of bemesten. Een vergunning blijft dus vereist, zowel voor weiden van vee als voor bemesten van land. De gevolgen van weiden en bemesten voor Natura 2000-gebieden zijn namelijk onduidelijk. Dat betekent dat er geen algemene uitzondering op de vergunningplicht mogelijk is. Of een uitzondering op de vergunningplicht mogelijk is, zal steeds per verschillende situatie beoordeeld moeten worden.

Gevolgen

Wat betekent dit? Voor de zes boeren in Noord-Brabant moet de provincie een nieuw besluit nemen op de vergunningsaanvraag. Die beoordeling moet zonder het PAS plaatsvinden. De vergunningen zijn verleend op basis van de beloftes die zijn gedaan in het kader van het PAS. Zonder het PAS vallen die toekomstige maatregelen weg en zullen de vergunningen niet in stand kunnen blijven. Dit geldt ook voor de 180 vergunningen die nog op de plank van de Raad van State liggen. De boeren met een onherroepelijke vergunning voor kunnen daarvan wel gebruik blijven maken.

Hieruit blijkt dat de bescherming van Natura 2000-gebieden ver gaat. Zo ver, dat regelingen of programma’s voldoende wetenschappelijk onderbouwd en verantwoord moeten zijn in het licht van de Habitatrichtlijn. Is dat niet het geval, dan kunnen ze niet ten grondslag liggen aan vergunningen in Natura 2000-gebieden.