Het Schadefonds Geweldsmisdrijven: een ‘billijke en passende’ schadeloosstelling?

Klaas wandelt op vrijdagavond door de straten van Amsterdam en hij ziet in de verte dat twee jonge mannen met elkaar in gevecht zijn geraakt. Klaas besluit op hen af te lopen en probeert tussenbeide te komen om verdere escalatie van het conflict te voorkomen. Een van de mannen haalt een mes tevoorschijn, waarmee hij Klaas doelbewust in zijn buik steekt. Klaas wordt afgevoerd met een ambulance en bij aankomst in het ziekenhuis blijkt dat sprake is van fors bloedverlies vanwege een aantal ernstige, inwendige bloedingen. Er is tevens sprake van darmperforatie. Als gevolg van de lichamelijke mishandeling is Klaas, zelfstandig ondernemer, ruim een jaar niet in staat om te werken. De inkomensschade bedraagt ruim € 150.000,-.  

Klaas komt vervolgens bij ons met het verzoek om de schade te verhalen op de dader. Dat is helaas niet zo simpel als het klinkt: dit soort kwesties zijn vrijwel altijd ingewikkeld, niet zozeer juridisch maar vooral praktisch. Als de dader al te vinden is, heeft die vrijwel nooit het geld om de schade te vergoeden: van een kale kip is het moeilijk plukken. Een aansprakelijkheidsverzekering (als die er al is) biedt meestal ook geen oplossing, omdat de verzekeraar geen dekking biedt voor schade die opzettelijk is veroorzaakt.

In het meest gunstige geval is de dader in ieder geval opgepakt en volgt er een strafrechtelijke procedure. In dat geval kan Klaas zich ‘voegen’ in het strafproces: de strafrechter neemt de schadevergoedingsclaim van Klaas dan mee en kan de dader eventueel direct veroordelen tot het vergoeden van deze schade. In zo’n geval stelt de Staat zich garant voor die schadevergoeding, zodat Klaas niet de dupe wordt van het feit dat de dader geen geld heeft. Deze ‘voeging’ heeft in de praktijk ook de nodige beperkingen en volledige vergoeding van de schade zit er via deze route dus meestal niet in, maar Klaas kan zo in ieder geval een deel vergoed krijgen.

Maar laten we nu eens veronderstellen dat de dader spoorloos verdwenen is en er dus helemaal geen strafproces volgt. Klaas kan de schade dan dus niet verhalen op een verzekeraar en ook niet op de dader. Wat hij wel kan doen, is een aanvraag indienen bij    het Schadefonds Geweldsmisdrijven. Bij die mogelijkheid wil ik hieronder wat uitgebreider stilstaan, ook omdat het Hof van Justitie van de Europese Unie daarover recent een interessante uitspraak heeft gedaan.

Voorwaarden

Het Schadefonds Geweldsmisdrijven biedt aan slachtoffers van geweldsmisdrijven met ernstig letsel onder voorwaarden een financiële ‘tegemoetkoming’ van maximaal € 35.000,-. De voorwaarden zijn als volgt:

1. Het moet gaat om een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf (zoals: lichamelijke mishandeling, diefstal met geweld, bedreiging met geweld en/of wapen of verkrachting);
   ^{_{NB: Een ongeluk valt hier dus niet onder: dat is geen geweldsmisdrijf in de betekenis die de wet aan dat begrip geeft.}}

2. Het slachtoffer moet als gevolg hiervan ernstig letsel hebben (gehad). Dit is het geval als het slachtoffer meerdere keren medisch behandeld is, het herstel lange tijd duurt of als herstel niet mogelijk is;

3. Het geweldsmisdrijf vond plaats in Nederland;

4. Het slachtoffer mag geen eigen schuld hebben. Als dat wel zo is, krijgt hij mogelijk geen of een lagere uitkering;

5. De schade wordt niet op een andere manier vergoed;

6. De aanvraag moet binnen tien jaar na het geweldsmisdrijf ingediend zijn bij het Schadefonds Geweldsmisdrijven.

Als aan deze voorwaarden wordt voldaan, ontvangt het slachtoffer een tegemoetkoming. Die term maakt al duidelijk dat het niet zozeer gaat om vergoeding van de (volledige) schade, maar om een soort eerste (financiële) hulp. Er wordt dus geabstraheerd van de concrete schade in het individuele geval en per categorie letsel wordt abstract vastgesteld hoeveel schade dit normaliter zou opleveren. Het Schadefonds zegt daarover dat de tegemoetkoming ertoe strekt om ‘het slachtoffer financieel vooruit te helpen zodat de blik weer op de toekomst kan worden gericht’ (Beleidsbundel Schadefonds Geweldsmisdrijven 1 juli 2019, p. 3).

Hoe hoog de tegemoetkoming is, hangt af van de ernst van het letsel. Het Fonds hanteert daarbij een letsellijst, waarbij allerlei soorten letsel zijn gerangschikt in verschillende categorieën. Aan elke categorie is een forfaitair bedrag gekoppeld:  € 1.000, € 2.500, € 5.000, € 10.000, € 20.000 of € 35.000 (Beleidsbundel Schadefonds Geweldsmisdrijven 1 juli 2019, p. 18).

Het voordeel van het systeem van het Schadefonds is dat de uitkering relatief snel kan worden uitgekeerd (veelal binnen twee maanden) omdat niet steeds in elke situatie de concrete schade hoeft te worden geïnventariseerd. Het nadeel van dit systeem is echter dat de daadwerkelijk geleden schade vele malen hoger kan zijn dan de door het Schadefonds toegekende tegemoetkoming.

In 2020 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) uitspraak gedaan in een zaak die ging over de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven (HvJ EU 16 juli 2020, nr. C-129/19, ECLI:EU:C:2020:566). Die uitspraak maakt een beroep op het Fonds mogelijk voor de toekomst toch wat interessanter, ook voor slachtoffers die met een zeer grote schade blijven zitten.  

Uitspraak: recht op een ‘billijke en passende schadeloosstelling’

De hoogste rechter van Italië heeft in 2019 prejudiciële vragen gesteld aan het Hof over de uitleg van Richtlijn 2004/80/EG, PB 2004, L 261 (hierna: De Richtlijn) betreffende schadeloosstelling van slachtoffers van geweldsmisdrijven. De lidstaten van de EU zijn op basis van deze Richtlijn verplicht om een Fonds op te richten, zoals Nederland dus heeft gedaan met het Schadefonds Geweldsmisdrijven. Zo’n fonds moet slachtoffers van geweldsmisdrijven, in het geval hun schade niet op een andere manier wordt vergoed, een ‘billijke en passende’ tegemoetkoming bieden.

De aanleiding van de uitspraak is een verkrachting in 2005 van een Italiaanse dame door twee Roemenen. De Italiaanse rechter heeft de Roemenen bij verstek veroordeeld tot betaling van € 50.000,- schadevergoeding. Kennelijk is deze schade niet vergoed door de daders. Italië had de Richtlijn ten tijde van het delict echter nog niet doorgevoerd in nationale wetgeving. Daarom is een wet in het leven geroepen die met terugwerkende kracht voorzag in een tegemoetkoming van € 4.800,- in geval van seksueel geweld. Een van de vragen die de Italiaanse rechter aan het Hof stelde was aan de hand van welke criteria moet worden vastgesteld of de tegemoetkoming ‘billijk en passend’ is in de zin van de Richtlijn.

Het Hof oordeelt dat lidstaten veel ruimte hebben om te beoordelen wat een billijke en passende tegemoetkoming is. Omdat de tegemoetkoming van overheidswege betaald wordt, hoeft de tegemoetkoming enerzijds niet zo hoog te zijn dat daardoor alle schade gedekt wordt op dezelfde manier als bij een schadevergoeding het geval zou zijn. Anderzijds mag de schadeloosstelling niet ‘louter symbolisch’ of ‘gelet op de ernstige gevolgen van het misdrijf’ ‘kennelijk onvoldoende’ zijn. Een vergoedingentabel is geoorloofd maar moet volgens het Hof voldoende gedetailleerd zijn om te voorkomen dat een voor een bepaald soort geweld vastgesteld bedrag ‘kennelijk ontoereikend’ is. Het Hof oordeelt vervolgens concreet dat een forfaitair bedrag van € 4.800,- in geval van seksueel geweld geen billijke en passende schadevergoeding is.

Zijn Nederlandse tegemoetkomingen billijk en passend?

De uitspraak van het Hof roept de vraag op of de in Nederland door het Schadefonds Geweldsmisdrijven toegekende tegemoetkomingen ‘billijk en passend’ zijn. Uiteraard dient dit van geval tot geval beoordeeld te worden. Desondanks kan in algemene zin de vraag rijzen of ingeval van een ernstig letsel waarbij de schade bijvoorbeeld (minimaal) enkele tonnen bedraagt, het maximumbedrag van € 35.000,- te beschouwen is als een ‘billijke en passende vergoeding’. Het gaat dan met name om de eis van het Hof dat de schadevergoeding niet ‘kennelijk ontoereikend’ mag zijn. Met name in de hogere letselcategorieën (de categorieën vijf en zes en in iets mindere mate categorie vier) is dat op voorhand behoorlijk discutabel. Het gaat in die categorieën namelijk om blijvende beperkingen. Categorie vijf spreekt over ‘ernstige blijvende beperkingen’ en/of ‘blijvende gedeeltelijke afhankelijkheid’, terwijl categorie zes ziet op gevallen van ‘fysiek letsel met zeer grote of volledige blijvende afhankelijkheid’. De praktijk leert dat de schade in dat soort gevallen vaak vele malen groter zal zijn dan de forfaitaire bedragen die het Fonds uitkeert (respectievelijk € 20.000 en € 35.000). 

Die vaststelling is ook van belang omdat de buurlanden van Nederland het (veel) beter lijken te hebben geregeld. Zo hanteert Luxemburg een maximumbedrag van € 63.000 en is het maximumbedrag in België gesteld op € 125.000,-. Verschillende Europese landen (zoals Duitsland, Ierland en Frankrijk) hebben zelfs géén maximumbedrag vastgesteld.

De hoop is dat deze uitspraak van het Hof voor Nederlandse slachtoffers van geweldsmisdrijven mogelijk ook aanleiding zal zijn om de hoogte van de huidige tegemoetkomingen kritisch onder de loep te leggen. In een concrete zaak, waarbij de werkelijke schade daadwerkelijk vele malen hoger ligt dan de tegemoetkoming die het Fonds betaalt, zou dat ook aan de rechter kunnen worden voorgelegd.