Correctie-Widdershoven op de inpandige slijterijen

Slijterijen inpandig bij een supermarkt moeten beschikken over een eigen leidinggevende die ook permanent in die slijterij aanwezig is – precies zoals dat verplicht is in een zelfstandige slijterij. Dat bepaalde de Raad van State deze week in drie uitspraken op basis van de Drank- en Horecawet. Een leidinggevende is een persoon die als zodanig ook genoemd is op de slijtersvergunning.

De uitspraken zijn niet alleen voor de retailpraktijk van groot belang. Juridisch zijn deze ook uitermate interessant, vanwege de toepassing van de ‘correctie-Widdershoven’ op het bestuursrechtelijk ‘relativiteitsvereiste’.Wat betekent dat?

Relativiteitsvereiste

De Raad van State oordeelt dat het gelijkheidsbeginsel meebrengt dat in alle slijterijen – zelfstandig of niet-zelfstandig – de wettelijke vereiste aanwezigheid van een leidinggevende gecontroleerd moet worden en burgemeesters op gelijke voet moeten handhaven.

Het was de SlijtersUnie, een verband van zelfstandige slijters, die het beroep aan de Raad van State voorlegde, tegen enkele burgemeesters die ervan afzagen om in supermarkten de verplichting te handhaven dat er permanent een leidinggevende in de slijterij aanwezig moet zijn. De SlijtersUnie betoogde dat de betreffende exploitanten hiermee de Drank- en Horecawet overtraden. De Raad van State volgde dit betoog.

De burgemeesters, de supermarkten en het Centraal Bureau Levensmiddelenhandel (CBL) betoogden echter dat het beroep van de SlijtersUnie op de Drank- en Horecawet geen gevolgen zou moeten hebben, omdat deze wet niet bedoeld is om de concurrentiebelangen van de SlijtersUnie en haar leden te beschermen. Dit was een terecht argument van de supermarkten, op grond van art. 8:69a van de Awb waarin het relativiteitsvereiste is neergelegd: een beroep door een appellant op een wetsbepaling kan niet leiden tot vernietiging van een besluit wanneer die wetsbepaling kennelijk niet tot doel heeft het belang van die appellant te beschermen. De Drank- en Horecawet is er om redenen van volksgezondheid, niet om concurrentie te reguleren. Het is de SlijtersUnie uiteraard niet te doen om volksgezondheid, maar vooral om haar concurrentiebelang dat niet gediend is met de niet-zelfstandige slijterijen.

Uitzondering 'Widdershoven' op relativiteitsvereiste

Echter, nog geen jaar geleden heeft de Raad van State een uitzondering op dit vereiste aanvaard, op advies van Advocaat-Generaal Widdershoven. In bepaalde gevallen, wanneer het bestuursrechtelijk gelijkheidsbeginsel of vertrouwensbeginsel in het geding is, zou het relativiteitsvereiste moeten worden gepasseerd zodat toch (via die beginselen) een beroep kan worden gedaan op zo’n wetsbepaling als die van de Drank- en Horecawet.

Destijds, in een omgevingsrechtelijke zaak over de mogelijke komst van een nieuwe bouwmarkt (waartegen andere bouwmarkten uit concurrentieoverwegingen bezwaar hadden), was er volgens de Raad van State voor deze correctie geen ruimte en konden de bestaande bouwmarkten geen beroep doen op bijvoorbeeld milieuregelgeving. Omdat een beroep op het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel slechts zelden wordt gehonoreerd, hebben veel bestuursrechtjuristen zich hardop afgevraagd hoeveel praktisch belang deze correctie-Widdershoven zou hebben.

Toepassing correctie-Widdershoven

Welnu, veel eerder dan de meesten verwachtten: in deze slijterszaak wordt die correctie al toegepast! De Raad van State oordeelt dat het gelijkheidsbeginsel meebrengt dat in alle slijterijen – zelfstandig of niet-zelfstandig – de wettelijke vereiste aanwezigheid van een leidinggevende gecontroleerd moet worden en burgemeesters op gelijke voet moeten handhaven.

Juridisch rijst nog de vraag: is deze exercitie langs de Drank- en Horecawet, het relativiteitsvereiste en de correctie-Widdershoven nu nodig? Kan de Raad van State niet rechtstreeks op basis van het gelijkheidsbeginsel uitspreken dat de burgemeesters ook in de supermarkten moeten handhaven? Genoemde exercitie is mijns inziens niet alleen juridisch interessant, maar ook nodig. Allereerst: een beroep op het gelijkheidsbeginsel (los van de Drank- en Horecawet) was in deze zaak niet goed mogelijk voor de SlijtersUnie. Daarvoor zou immers vast moeten staan dat de burgemeester de verplichting wel zou handhaven in een zelfstandige slijterij. Dat zou echter moeilijk vast te stellen zijn omdat er bij de zelfstandige slijterijen op dat punt gewoon geen overtredingen zijn om te handhaven. Ten tweede: een beroep op het gelijkheidsbeginsel om overheidsbeleid te toetsen is veel beter juridisch vorm te geven en te toetsen wanneer dit gekoppeld kan worden aan de uitvoering van een specifieke wet.

Kortom, in veel opzichten opzienbarende uitspraken. Voor de kleinere niet-zelfstandige slijterijen is wel erg jammer dat op deze wijze de onzekerheid wel erg groot wordt. Het wordt tijd de landelijke wapenwedloop tussen de SlijtersUnie en gemeenten te stoppen. Het ingewikkelde is dat er diverse belangen dooreen lopen: (a) het motief achter de Drank- en Horecawet om vanwege de gevaren van alcohol de verkoop van drank te reguleren, (b) de SlijtersUnie die concurrentie wil tegengaan van drankverkoop waarbij het gemakkelijker is om aan de wet te voldoen, en (c) de gemeenten, supermarkten en anderen die betogen dat de markt vraagt om meer flexibiliteit. Ik vraag mij daarom af of een intensief overleg tussen de regering, de SlijtersUnie, de VNG en het CBL niet vruchtbaarder zal zijn dan de huidige wedloop.

Zie ook: Permanent een leidinggevende in supermarktslijterij